行业透视

城镇开发中的ABO模式(方式)分析

BO即授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的简称——据说源于有人对北京某地铁项目运作模式的解读,但也有人将该地铁项目解读为PPP模式,因公开资料不详,在此不予进一步探究——因当前没有官方文件对其予以解读,因此无统一定义,通说是指政府授权平台公司作为政府城镇开发项目的实施主体,全面负责项目的融资、投资建设和运营,平台公司可自主选择社会资本并与之合作,政府根据项目收益情况,可对平台公司予以适当补贴(包括以奖代补)。

ABO的兴起缘于PPP的逐步规范,特别是《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号)、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金【2018】54号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金【2019】10号)等一系列文件出台后,地方政府囿于财政支出责任占比、信息公开等因素的考量,对PPP模式渐趋冷静。但城镇化要推进,于是ABO应运而生,作为一种“创新型”政府和社会资本合作模式或项目运作方式(至于究竟是政府和社会资本合作模式还是项目运作方式,通常没人想去探究或者根本就没人愿去探究,因为其事关规范性——这也正是本文对其分析的要点之一)被极力推崇应用于地方政府市政、公用类基础设施项目的开发,特别是城镇化进程中的片区开发类项目。

对于ABO模式(方式)的推广在咨询领域并非没有争议,特别是对于法律界人士而言,因其涉及到规范性问题,因此通常对其持谨慎态度。下面我们将从逻辑、法律、规范性等方面对其深入分析。

一、 A的逻辑分析

ABO究竟是对政府和社会资本合作(PPP)模式的创新还是对PPP模式下具体项目运作方式的创新,也就是其应当称之为ABO模式还是ABO方式还是其他?

政府和社会资本合作(Public-Private Partnerships,简称PPP)模式,根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)的表述,是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,由社会资本提供公共产品和服务,政府/使用者依据公共产品和服务的绩效评价结果向社会资本支付相应对价一种模式。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)以及《财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)等文件的要求,地方政府规范的举债融资方式只有两种,一种是通过在限额内发行地方政府债券的方式,另一种就是通过PPP模式吸引社会资本带资参与城镇基础设施与公用事业投资建设,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

基于上述规定,无论ABO如何创新,若要其不违规增加地方政府债务,那么只能纳入PPP模式范畴,也就是其本质上仍属于PPP模式。既然如此,称之为ABO模式显然不甚合适,那么其是否可作为PPP模式下的具体项目运作方式?

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)(虽然该操作指南已于2017年底失效,但其确定的指导性意见依然行之有效)中提到,PPP项目的具体运作方式主要包括了委托运营(Operations & Maintenance,O&M)、管理合同(Management Contract,MC)、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)和改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)等。

ABO显然不在上述明确的项目运作方式之列。那么,ABO是否可添列为上述“等”之系列?

我们先来分析下上述所列项目运作方式。根据PPP模式对社会资本方项目运维的必然要求,各运作方式实际都以政府授权为前提——通过实施机构以项目合同方式授权——因此上述项目运作方式诸如BOT、BOO、TOT如果分别表述为ABOT、ABOO、ATOT,意义上并无二致;而且,对于项目合作期满后的移交,如BOT、ROT等方式中的T,基于项目合同期满项目合作自然终止的法律规定,移交属于项目合作终止后合作双方的应有之义,因此是否对其予以强调并不影响项目的合作方式,即BOT、ROT方式的内涵与BO、RO的内涵在法律意义上并无实质区别。基于此,我们可以发现,ABO实际可简化为BO,本质上是对BOT方式的变异。

当然,有人说,ABO中的授权是政府对平台公司的授权,不同于PPP模式下政府对实施机构的授权,也不同于BOT运作方式下政府通过项目合同对社会资本方的授权,因此其不属于BOT的变异,那么我们接下来就有必要对ABO进行一番法律分析。

二、 ABO的法律分析

如前所述,ABO意指政府授权平台公司作为政府城镇开发项目的实施主体,全面负责项目的融资、投资建设和运营。

法律意义上来讲,政府授权分为行政授权和委托授权。其中行政授权是指上级行政机关授予下级行政机关或公务人员管理有关事务的职权,被授权者在所授职权范围内,有处理有关事务的自主权,同时也承担相应的责任。行政授权系基于法律规定。无论是从平台公司的主体资格角度,还是从所授职权法定的角度来看,ABO中的授权显然都不能认定为行政授权;那么,其只能是基于合同的委托授权。根据城镇开发基础设施及公用事业类项目的特点,委托授权又可分为特许经营和委托代建。代建属于政府直投,根据《政府投资条例》的规定,不允许平台公司垫资(融资)建设,因此ABO无论是从创设初衷还是从法律规定上来讲都不可能是一种项目代建模式。

虽然《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)提出要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,但在国务院、财政部一再规范地方政府举债融资、加强地方政府性债务管理的前提下,创新性投融资机制目前除PPP模式外,尚未有其他官方推广模式。

如此以来,ABO在法律属性上只能是特许经营。而就特许经营项目,自《财政部 、住房城乡建设部、农业部、环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建【2017】455号)后,原则上都采用PPP模式。

因此,ABO无论如何都不是对PPP模式的创新,只能是对项目具体运作方式的变异。

三、 ABO的规范性分析

基于上述对ABO的法律分析,其规范性已显而易见。

首先,无论是根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条的规定,还是根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)的要求,政府选择社会资本必须采用竞争性方式。ABO采用直接授权方式赋予平台公司投资建设、运营项目特别是公益性项目的权利,此其不规范之一。

其次,无论是根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十一条的规定,还是根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金【2019】10号)的要求,政府投资项目原则上都应当编制《项目实施方案》并测算项目政府支出,明确政府财政支付责任,纳入政府中长期财政规划。ABO特别是片区开发ABO,要么刻意规避实施方案的评审,要么无法明确政府支付责任,此其不规范之二。

再次,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)要求,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务;同时,《财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)进一步明确,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。ABO涉嫌以平台公司为地方政府举债,此其不规范之三。

另外,《财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)明确要求,地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。ABO项目特别是片区开发类ABO项目中,通常存在政府将土地注入平台公司或者以土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源的情况,此其不规范之四。

四、 ABO的出路分析

综上可见,ABO既不是对政府投融资机制的创新,也不是对PPP模式下具体项目运作方式的创新,甚至都不能与EOD(Ecology-Oriented Development)一样作为一种城市发展理念,其推出的背景及被某些人推崇的目的就是为了规避PPP模式的规范性要求。因此,其本质上就是对PPP模式下具体项目运作方式的变异。

ABO将平台公司作为一个筐,什么项目都可往里装,这对地方政府来讲确实具有相当吸引力,此也正是其市场卖点所在,但选择谨慎还是盲目乐观,无论是对地方政府还是社会资本来讲,都不仅意味着利益与风险,还意味着智慧。

来源:PPP大讲堂 

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