行业透视

走向协同:中国PPP管理体制改革研究

[摘要] PPP管理体制的科学与否至关重要。中国PPP近年发展迅猛,但是PPP管理体制仍存在诸多问题,制约了PPP的长久可持续发展。结合“协同理论”深入分析中国PPP管理体制现状,指出“协同失灵”的核心问题在于部门间处于被动协同状态,以至于信息交流不畅、补丁不断且部门间利益矛盾无法有效化解,“走向协同”的PPP管理体制改革势在必行。其基本实现途径是,通过制度化手段启动跨部门协同,采取信息化手段、领导小组制度及绩效考核创新等举措优化协同过程,以期为PPP管理体制改革提供科学参考。

[关键词] PPP(Public-Private Partnership);多头管理体制;协同失灵;跨部门协同;改革

[中图分类号] F294.1          [文献标识码]            [文章编号]       

[作者] 王盈盈,博士后、助理研究员,博士,清华大学公共管理学院(清华大学政府和社会资本合作研究中心),北京 100084

甘甜(通讯作者),博士生,清华大学公共管理学院,北京 100084

王守清,教授、博导,博士,清华大学建设管理系(清华大学政府和社会资本合作研究中心),北京 100084

一、引言

近年来,为应对地方债务高企、社会需求多元及供给效率不高等问题,国家层面开始大力推广PPP(Public-Private Partnership,公私合作,在我国也称作“政府与社会资本合作”),得到了地方政府的积极响应。[1]PPP模式是指政府通过市场机制引入社会资本的合作模式,既能缓解公共财政压力,也有助于提高公共设施及服务的供给效率。[2]根据世界银行的评价,中国PPP在项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目等四方面的综合得分处于全球中上水平。[②]国家财政部PPP项目库最新数据统计显示,截至2020年11月末,全国累计签约PPP项目数6920个、投资额11.0万亿元。[③]简言之,中国PPP近年发展迅猛。

然而,PPP管理体制仍存在诸多问题,特别是多头管理、跨部门协同困局制约了PPP的健康可持续发展。图1显示,我国PPP自2014年后快速发展,而从2018年开始迅速回落,表明PPP发展仍面临严峻考验和挑战。国家层面的PPP管理体制既肩负着政策制定功能,是PPP应用发展的“掌舵人”,也承担宏观协调、统计及管理工作,是PPP项目实践的“指挥者”,因而PPP管理体制的科学与否至关重要。[3]本文开展PPP管理体制改革研究,通过回顾PPP管理体制历史成因及作用机理,结合实践诊断政府部门间横向协同的现状及失灵问题,指出核心问题在于部门间处于被动协同状态,以至于信息交流不畅、补丁不断且部门间利益矛盾无法有效化解,最后基于跨部门协同理论建构PPP管理体制“走向协同”的改革框架及对策,以期为PPP管理体制改革提供科学参考。

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图1  2002-2019年PPP项目金额与数量

注:作者根据国家财政部PPP项目库数据绘制

二、文献回顾及理论分析

中国PPP发展经历了四个阶段,自2014年开始,中国PPP发展进入第四个阶段。[4]前三个阶段以市场自发、地方创新为主要特征,与之形成鲜明对比的是,第四阶段最大的特征在于国家层面自上而下主导PPP模式推广。[5]PPP模式虽然是一项市场化创新机制,但它所应用的领域通常为公共设施和服务领域,具有公共属性,呈现需求弹性小、供给成本弱增性强、自然垄断属性高等特征。这决定了PPP模式不能完全依靠市场调节,而必须依赖政府的监管和规制,只有如此,才能保证政府责任不缺位。[6]与此同时,PPP项目投资大、周期长(跨度通常达10年以上),[7]涉及部门内人员职业流动带来的业务代际交接等问题。此外,PPP项目还具有现金流“先负后正”的投资属性和外部性,[8]表现为前期以资金投入为主,后期只有随着项目投产运营,才能形成回报,而这一回报不仅仅体现在项目自身的现金流之中,还体现在社会公众及城乡发展等外部属性之中。因此,PPP还是一项涉及财政部门、发改部门和行业部门等部门间的业务代偿合作、跨部门共同策划及整体政府协作的协同治理业务。[9]综上,PPP管理体制是一项涉及多个部门综合的共同管理体制。

当前我国的PPP实践主要由政策驱动。喻文光(2016)指出,当前的PPP政策制定主体各异,导致政策立场不同、利益冲突强、协调难度大等难题,这使得PPP实践无法形成稳定预期。[10]于安(2017)认为,我国的PPP制度建构方式存在问题,以政府政策性文件为主的管理体制不具备持续的激励与约束,有必要通过提高立法层级和效力等级来加强制度的可靠性和约束力。[11]其中一个关键问题,受到学者们普遍关注,即国家发展改革委和国家财政部(下文简称“发改委”“财政部”,同时出现时简称“两部委”)两部委一直主导近年PPP的推广工作,但两部委的PPP政策并不协调,严重影响了PPP项目的有序推进。[12]与此同时,PPP立法文件的“难产”也反映出PPP多方利益仍无法达成共识的难题。龚鹏程和臧公庆(2016)认为,我国PPP法律制度供给的匮乏和规则架构的不合理,导致了PPP应用前景“蒙灰”。[13]孙学工等(2015)分析指出我国现有管理体制不适应PPP项目自身的特点,有必要进行系列改革。[14]张偲(2015)认为,我国PPP的政府监管体系是较为分散的多机构共同监管模式,可能存在监管真空及重叠的管理矛盾。[15]王俊豪等(2017)提出,应建立“监管法规政策完善、监管机构执行有力、监管绩效评价科学”的现代PPP监管体系,以实现监管有据、运行高效、激励有效。[16]

综上,已有文献指出了我国PPP管理体制中虽初步开展协同实践,但存在“协同失灵”的问题。遗憾的是,尚未有学者深入调研我国PPP管理体制现状,全面归纳并提炼协同失灵的具体问题。这导致理论层面提出的改革思路无法与现实问题一一对应,亟待结合现实转化为可操作的对策。本文调研并分析中国PPP管理体制当前存在的现实问题,结合党的十九届五中全会有关经济管理体制改革新思路,建构PPP管理体制改革框架及对策,以期PPP管理体制从停留在形式上的协同迈向实质上的协同。

三、中国PPP管理体制的现状及问题

当前,中国PPP形成了发改委和财政部共同牵头主导的管理体制,面临着棘手的跨部门协同难题,具体表现为立场不一致、结构不协调、程序不兼容、信息难共享等。

1. 两部委共同牵头主导的PPP管理框架:立场不一致

2012年,PPP模式推广便拉开了序幕。当时国家先后发文限制BT(Build Transfer,建设-移交)、垫资承包、伪购买服务(含工程)、融资平台等模式,并通过修订《预算法》来进一步规制地方债问题。由于以往的发展模式被政令限制,地方政府一时间陷入发展困境,急需寻找新的发展模式。2014年,中央层面相继大量发布PPP相关政策,向地方政府释放采用PPP模式发展基础设施与公共服务的改革信号,也得到了地方政府的积极响应。笔者统计整理了2014-2020年的PPP相关政策,发现中央层面累计发布208份政策文件,发文部门以国务院、财政部和发改委为主(见图2)。实际上,即便是国务院发布的PPP文件,大部分也经由财政部或发改委起草后,再通过国务院层面发布。这表明,2014年以来的PPP模式推广以财政部和发改委两个部门牵头主导。这种双部门主导的方式与以往阶段的PPP发展不同,因为以往通常由行业主管部门主导,决定其中一个行业的PPP模式应用或市场化改革。例如,第二阶段PPP是以原国家建设部主导市政工程PPP项目为主,第三阶段PPP则是以国家交通部门主导轨道交通、高速公路PPP项目为主。[17]因此,自2014年以来的一系列政策措施体现了以两部委共同牵头主导的PPP管理框架特征。

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图2   2014-2020年国家PPP政策文件的牵头部门发文数量统计

注:作者根据官方网站相关数据统计绘制

两部委牵头主导,积极推广PPP模式,加快了PPP的应用发展。在此过程中,两部委的主要职能都与PPP模式有很大关联性,因而两部委都表现出积极的态度。一方面,发改委负责固定资产投资项目的可行性研究和审批,涉及基础设施和公共服务PPP项目投融资论证与审批;另一方面,财政部主要负责公共预算审批和管理,涉及公共财政预算管理中有关PPP项目形成的财政支付或补贴资金审批与监管。

然而,由于两部委的监管立场不同,导致两部委经常在同一个项目的同一阶段形成交锋。总体上,发改委通常持投资立场,倾向于用有限的财力做更多的项目;而财政部通常持预算立场,意在公共财政预算收支风险可控、发展有稳定预期。这虽然不是PPP领域独有的现象,但在PPP模式应用领域的表现尤为突出。因为PPP项目金额很大,涉及利益主体多,因此,两部委在前期论证环节中为拥有自己的话语权而博弈。[18]此外,由于两部委在具体PPP项目实施过程中,只是参与了项目立项审批、财政预算编排等前期环节,即便在后续实施过程中也参与监管,相比行业主管部门仍旧处于间接管理的地位。因此,两部委主导的PPP管理框架虽然能快速推动项目落地实施,却无法保障PPP项目管理的全过程可持续。

2. 多部门交叉的PPP管理体系:结构不协调

由于基建项目实施涉及项目审批、预算安排、招标采购、合同签署、资金筹措及行业发展等多方面统筹,因此,一个项目即便不采用PPP模式,也会在实施环节中涉及多部门业务的交叉。可见,PPP管理体系实际上是在已有的基建投融资项目管理体系基础上,形成的多部门交叉体系(见图3)。[④]

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图3  中国城市PPP管理组织结构

注:作者自制

与以往不同的是,财政部于2014年新成立金融五处,专门负责PPP政策与管理工作,同时挂牌成立了政府和社会资本合作中心(以下简称“PPP中心”),[⑤]专门统筹PPP项目及信息管理工作。相应地,地方省、市、县各级财政部门在满足条件的前提下,挂牌设立了地方PPP中心。但是,当前PPP中心的职能定位主要是服务性机构,并没有监管职能,也不能参与项目的具体采购环节,[19]因此并没有改善“协同失灵”的问题。此外,我国因另设发改部门专门论证项目投融资,因此财政部门无法对项目和资金做统筹管理。此外,自2014年以来的PPP推广工作由财政部金融司发起,相比财政部其他部门,如预算管理、城建管理及服务管理等部门而言,金融司推广PPP的初衷仍是化解地方债务,因此对PPP项目实施过程中的管理问题考虑不深。加之行业主管部门相比财政部门更了解行业专业技术知识,因此PPP模式的推广必须得到行业主管部门的积极支持才能行之有效。PPP模式推广之初,财政部金融司首先发起的项目流程并不适用于项目实际,随后发改委加入到流程优化的管理过程之中,而在项目的实施落地过程中,各个行业部门、法制部门及融资相关部门等都相继参与到管理过程之中。可见,当前的多部门交叉管理体系并不是科学决策的结果,而是在已有行政体制基础上自然生成的结构,因此难免存在沟通不畅、管理松散的问题。整体管理结构的不协调,催生了近年PPP管理流程反复打“补丁”的现象。

3. 多文件规制的PPP管理依据:程序不兼容

前文已述,我国PPP管理体制以政策驱动为主,尚缺乏上位法来统一规制。实际上,国家在PPP立法工作上做出过许多努力,尤其是以原国务院法制办公开征求意见的《PPP条例(征求意见稿)》、[⑥]发改委的《特许经营管理办法》及财政部的《PPP立法草案》等为典型。[20]然而,PPP立法工作至今困难重重,即便由国务院出面牵头推动,PPP条例也迟迟无法正式出台,折射出PPP管理实践过程中所涉及的多部门利益冲突及博弈的复杂性。

同时,当前PPP管理依据多样,呈现多部文件综合规制的形态。具体而言,国家法律层面以《合同法》《公司法》《招标投标法》《政府采购法》《会计法》《税法》《银行法》及《仲裁法》等相关条款为依据,[21]但是这些条款普遍存在未能全面覆盖的问题及存在与PPP模式相冲突的内容。相比法律,效力低一层级的便是办法及条例文件。2015年,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“管理办法”)[⑦]和《关于促进政府与社会资本在公共服务领域合作的指导意见》(以下简称“指导意见”)[⑧]出台,成为当前PPP最有针对性的规制依据。其中,《管理办法》被认为是一项促进PPP模式发展的配套制度,但由于《管理办法》主要从特许经营的角度解释PPP,因此导致更广泛意义上的PPP统一管理目标无法实现。[22]而《指导意见》存在法律效力较低的问题,许多原则性条款容易被之后发布的政策性文件替代或更新。2016和2019年,国务院先后出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府投资条例》,对PPP相关的固定资产投资管理过程起到重要规制作用,但仍旧只是从一个管理视角对PPP做规制,因此还是只能起到间接管理的作用。此外,2015和2019年,最高人民法院先后发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,给出PPP协议属于行政协议的司法解释。这虽然为PPP的合同管理提供了法律依据,但也只是解决了PPP合同管理中的争议解决一个环节,而且还存在诸多不适用性问题。综上,上述综合规制现状不可避免地带来法律制度冲突、解读不一致等问题,潜在矛盾可能一触即发(见图4)。

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图4  中国PPP管理依据的多文件规制、上位法缺失现状

注:作者自制

下文以前期论证、招标采购及资金投融三个核心环节为例,阐释多部门文件综合规制带来的程序不兼容及补丁不断的现状。

一是前期论证环节。自2015年起,两年时间内,财政部通过持续发文的方式,基本建构了“一个方案、两个评估”的PPP前期论证程序(简称“两评一案”)[⑨]以及“申请-审批”的PPP项目入库管理制度。[⑩]2016年,两部委相继发文以进一步规范前期论证程序,重点是捋清了发改部门传统的项目立项程序与PPP前期论证程序之间的关系,明确“可研立项在前,PPP论证在后”,并建立了跨部门“联评联审”的前期论证制度。[11]2017年,财政部再次发文,以清理整顿PPP项目管理库为由,实则进一步规制PPP实践中的异化、走样问题,提出了PPP项目前期论证的负面清单,被称作“清库”文件。[12]2019年,财政部再次发文,又澄清PPP前期论证的正面清单。可见,前期论证环节涉及多部门,然而由于部门之间并未充分沟通协商,分别以各自立场发文,导致实践中“补丁”不断的现象。

二是招标采购环节。根据笔者对财政部PPP项目库的统计分析,单个PPP项目的招标采购阶段通常历时3-6个月,重大项目则需要更长时间,一般需要经历市场测试、资格预审、正式评审和合同谈判等多个步骤,在经过多轮对比之后才能选定投资者。2014年,财政部先后发布《PPP项目的政府采购管理办法》及“竞争性磋商”采购方式,要求操作规范主要遵照《政府采购法》。[13]然而,这一政策导致了实践困惑:根据PPP项目的特点,投资者通常希望在投资的同时获得工程施工任务,这便是典型的“两标并一标”环节,它主要受《招标投标法》规制。[14]这显示了《政府采购法》和《招标投标法》之间的一个冲突。[23]2017年,财政部发文再次澄清并解释两者之间的衔接关系。[15]实际上,这一环节在实施过程中仍存在诸多解读空间或异化行为,与现有的政府购买、合同外包、特许经营等程序仍存在矛盾点。

三是资金投融环节。从2015到2017年,财政部联合三家政策性银行实施低息资本金贷款政策,以补充PPP项目资本金,释放“鼓励PPP投资”的信号。在此期间,发改委于2016年联合证监会推出PPP资产证券化(asset-backed securitization,简称“ABS”),以打通市场主体“退出”PPP投资的渠道,这实际仍是释放“鼓励”信号。而到了2017年,由于PPP实践过于“火热”,财政部不仅暂停了低息资本金贷款、前期奖补等配套政策,还发布专项债文件以期替代PPP模式。[16]2018年,财政部再次发文重申合规融资,并给出融资行为的负面清单,[17]释放出“收紧PPP投资”的信号。此外,国务院国有资产监督管理委员会(即“国资委”)也发布文件,以期约束中央企业这类投资者对PPP项目的投资力度。[18]可见,PPP项目的资金投融资环节也一直受到政府的高度关注并且处于时时调适之中。

4. 重复建设的PPP管理信息库:信息难共享

PPP信息管理工作也由财政部和发改委分别先后推动。一方面,财政部于2015年底建立了PPP综合信息平台并向社会公布,包括PPP项目库、专家库、咨询机构库等全国统计信息,[19]并于2014-2017年每年选定一批示范项目。另一方面,发改委则于2016年联合其他几十个部门部委(包括财政部),依托已有的固定资产投资项目信息平台建立了PPP项目信息库,并于2020年向社会公布,以管理监测每个项目的全生命周期运行情况。城市PPP信息管理工作呈现两个平台各自为政、信息重复又分散的局面。而且,国家政府采购平台记录了所有广义PPP模式的项目信息,加剧了局部性的“信息孤岛”和“信息错乱”,对于实践中PPP相关信息获取造成了困难(见图5)。

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图5  中国PPP管理信息库的运行现状示意图

注:作者自制

四、“走向协同”的PPP管理体制改革框架

马克斯·韦伯提出的科层制理论,其核心要义在于明确分工和高度专业化。但是,专业化分工在提高组织效率的同时,也造成了部门割裂及碎片化问题。[24]因此,行政部门间往往有着很高的协调需求。伴随21世纪城市经济和社会发展的繁荣和分化,“棘手问题”(wicked problem)日益增多,“协调”这一古老概念在新的情境下形成了新的话语体系,[25]形成“网络化治理”“水平化管理”及“跨部门协同”等新型管理体制。[26]面对PPP管理体制的两部委冲突、多部门交叉、多文件规制及信息库重复建设等问题,一方面需要认识到有些问题并非协同问题,而是体制固有问题,另一方面也要承认当前PPP管理体制的跨部门协同存在失灵,因此,有必要倡导“走向协同”的改革。本文基于“跨部门协同”理论提出改革框架及相应对策建议。

1. PPP跨部门协同管理体制改革框架

跨部门协同是指政府部门之间的协调与合作活动。它与传统科层制有两方面差异,一是更强调公私合作,二是更强调政府的扁平化管理能力。[27]“跨部门协同”适用于综合属性强、业务涵盖部门广的管理体制改革,它通过新的工作方式和责任机制实现信息共享,打破部门壁垒,优化配置人力、物力、财政等各方面资源,最终实现既定政策目标。[28]“跨部门协同”通常包含启动、过程和产出三个阶段:启动阶段强调跨部门组织之间形成协同的条件,组织之间往往是因为权力或资源的不对称,才具有协同的动力;过程阶段主要强调维系组织协同的因素,包括共识、信任、协调、组织及机制设计等;产出阶段则主要关注评价立场、评价指标及体系的建立等。[29]结合“跨部门协同”理论,本文提出三阶段的PPP管理体制“走向协同”改革框架,首先通过外在压力与内在动力相结合的方式促成跨部门协同,然后通过科学的信息管理手段、组织设计及机制创新来维系PPP跨部门协同管理体系,最终通过PPP产业发展状况、行政管理绩效等方面来评价跨部门协同改革成效(见图6)。

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图6  中国PPP管理体制“走向协同”改革框架

注:作者自制

2. PPP跨部门协同管理体制改革对策

一是通过制度化手段启动跨部门协同。PPP项目属性决定了PPP管理体系离不开跨部门之间的协同关系。然而,当前PPP管理过程中的跨部门协同问题在于“形式上的协同,缺乏实质协同举措”,以被动应付为主。例如,PPP项目论证环节往往要求各个部门开展联评联审论证会议,但是个别部门往往找借口推脱或委派非专业人士参会,导致项目进程缓慢、沟通不畅且矛盾激化等问题。实际上,PPP项目各个环节之前的跨部门协同并不是PPP项目独有的现象,而是业已形成行政体制中常态化的工作方式。换言之,PPP相关部门间的权力与资源不对称条件“与生俱来”,但个别组织并没有协同的激励和动力。因此,可以通过建立清晰的规则或制度,将跨部门协同管理体制形成书面文本,由各部门之间参照规则执行,通过制度化手段形成跨部门协同的外部压力,从而为跨部门的启动创造条件。

二是通过信息化手段消除部门间协同障碍。当前PPP相关部门间的协同障碍在于信息不通畅,以至于各方基于部分信息做出的决策有一定局限性,无法形成共识,也没有条件建立信任关系。只有信息有效传递,才能改善这一境况。此外,当前跨部门信息协同已经有一定的事实基础,例如,两部委于2016年共同发布了《关于进一步做好政府与社会资本合作(PPP)工作的通知》(财金[2016]32号文),表示要共同做好PPP改革管理工作,表达了要形成改革共识、建立信任的理念,只是对于具体“怎么改”仍未形成统一意见。由于PPP项目所涉及的部门之多、环节之多、金额之大、技术集成之复杂,是其他公共管理事务无法比拟的,因此,PPP项目相配套的信息管理工作也面临极大挑战,有必要将当前PPP项目库、专家库、政策库、咨询机构库等信息进行统一管理和数据互联互通,通过信息化手段消除部门间协同障碍,实现基于大数据治理的PPP信息协同管理目标。

三是通过领导小组主导跨部门协同管理。跨部门协同作为传统科层行政体制中嵌入的运行机制,[30]在改革过程中通常伴以组织重构工作。一方面,较为常见的跨部门协同是主导式的组织协同形式,这能提高统一决策的效率。[31]然而,考虑到我国现存的“以权威为依托的等级制纵向协同”,[32]以及基础设施和公共服务领域的多头管理架构,彻底颠覆或调整行政组织结构并不现实,在短期内也无法实现。那么,一个可行的改革方向,是通过设立领导小组或者秘书处的形式建构主导式跨部门协同组织结构。另一方面,跨部门协同最大挑战在于部门分歧难以协调。当前PPP项目管理实践过程中,较为常见的情况便是在同一个环节,不同部门出现不同的意见。例如,财政部门往往会从财政预算或隐形债务方面提出PPP项目的风险,表现出谨慎实施的态度;而业务部门往往出于行业发展或部门政绩的动机,主张通过快速推动达成的方式来完成PPP项目投资。不仅如此,国家层面对于PPP若干问题的认识也存在分歧,如政府对PPP项目的支付费用责任是否构成政府债务等问题仍没有定论,因此大范围的行政机构改革尚无实践基础。综上,当前通过建立领导小组主导的方式能大幅提高PPP管理体制的运行效率。

四是通过机制创新改善跨部门协同产出。跨部门协同是不同部门在分工基础上建立的即时合作机制,主要应对“临时性”事务。但是PPP项目不是一般的项目,它往往投资大、周期长,所以是一项大型的“临时事务”,需要打破常规的创新机制才能维系跨部门协同管理体制的良性运转。由于临时事务通常侧重结果导向,因此,PPP管理改革得以维系的一项重要创新机制是减弱绩效指标与职能部门考评的联系,并且针对项目过程和产出分别设置更为精细和精准的绩效考核指标。此外,由于PPP项目成功的判断标准还关乎公共利益是否得到保障,因此,项目绩效考核标准除经济指标,还应设置社会效益及公共价值等指标以及整体政府视角的考评指标。最后,在PPP管理体制改革过程中,鼓励综合使用科层、市场和网络机制,大胆试验机制创新,是PPP管理体制改革成功的有益尝试。

五、结论与建议

中国PPP管理体制虽尚未实现跨部门协同,但已为走向协同的改革奠定了良好的理念共识和现实需求。本文对于中国PPP跨部门协同管理体制的形成、特征与挑战进行了系统分析,指出当前跨部门协同的核心挑战在于部门间立场不一致、上位法缺失、实施体系不连贯、信息管理工作各自为政等。未来,PPP跨部门协同管理体制的改进建议应是树立整体政府的理念,实现科学的跨部门协同管理。[26]首先,要改善跨部门协同的启动条件,通过制度化的方式约束和激励跨部门协同的开展;其次,要优化协同流程,通过信息化手段消除部门间的协同障碍;再次,要破除多头管理弊端,通过设置领导小组的方式统筹PPP管理过程;最后,要提升协同产出,通过机制创新的举措促进PPP在项目和社会两方面的绩效。

推进PPP管理体制的科学化发展,将是我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。PPP模式将是我国基建投融资领域的重要发展模式,与之相配套的经济管理体制改革势在必行。只有破除当前PPP管理体制改革症结,才能推动我国PPP模式健康可持续发展,我国的PPP项目也才能经得起持久考验。

来源:王守清 中国PPP智库

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