森联观点

我国城市建设投融资机制研究

随着我国城市建设步伐的逐步加快,尤其在当前国家推动新型城镇化战略背景下,城市建设投融资需求快速增长与供给短缺的矛盾日益凸现。面对城市建设发展与所需资金短缺的矛盾,必须更新观念、转变机制,加快城市建设投融资机制的创新,以畅通的投融资渠道和资金的高效使用为中国城市的可持续发展创造条件。

针对我国城市建设当前投融资的现状及问题,上海森联认为推进我国城市建设投融资机制首先应该明确政府和市场的立场,处理好政府与市场的边界与分工,营造一种公开、透明、规范投融资氛围;其次,积极鼓励投融资平台、企事业单位、海外机构和私人单位参与我国城市建设投融资活动,形成多元化的投融资主体,调动非政府机构参与城市建设项目的积极性;再次,创建以发行市政债,结合运用允许外资和社会资本以特许经营等形式参与我国城市建设投资和运营管理,利用多种金融手段为主要方式的多层次融资渠道,以保证充足的资金来源;最后,搭建我国城市建设投融资服务平台和投融资管理平台,通过设立各种咨询服务模块和偿债机制、主体信用机制、风险共担及补偿机制、投资退出机制等,并完善相应的长效保障机制,吸引各方主体参与城市建设投融资活动,保障各方主体的利益。

上海森联认为要实现投融资机制的创新,要实现投融资理念中政府与市场关系的改革以及创新。当前,多数平台与当地政府关系过于密切,企业运作不规范,投融资决策论证不充分,存在一定的“暗箱操作”和“行政垄断性”,导致资金使用效率低下,资金使用责任主体不明。随着我国市场经济现代化和政治体制的改革的不断完善,现行我国政府投融资平台发展方式已不可持续,明确政府与平台企业的责任划分,通过市场机制提高企业内部管理效率,实现投融资工作规范化和科学化运作,降低政府债务风险。现代投融资平台企业要探索新型组织管理及运行体制,以城市优质资产和资本作为融资载体,进一步完善投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制,使其成长为有稳定现金流投入、融资偿债并行的健康市场主体。要进一步提高市场信誉,通过多渠道、多主体投融资模式,加快实现地方经济社会发展战略目标,逐步向整合政策性金融体系,承担政府综合性信用功能 的市场化公共企业发展。要实现投融资平台运行机制的创新,使其成为法人治理结构完善、资本金充足、运作规范、监管到位的市场经营主体,可以通过控制我国投融资平台企业的数量,做大做强单个投融资平台,形成明显的规模优势,不仅有利于降低融资成本,更有利于加强政府和社会的监管,控制企业债务规模。同时,明确政府对其进行财政补贴和债务偿还的责任边界,平台企业以其自身资产对举 借贷款、发行的债券或票据负责,资不抵债时应依法予以破产。还可以建立更为专业的综合性投融资平台或对不同的投融资平台进行法定分类管理,通过整合优质资源和专项资金,推进我国城市建设投融资的良性发展。

真正实现我国城建投融资机制的系统性、协调性和可持续性,上海森联认为关键在于加快以财政资金引导、市场资金配合的多层次、市场化的投资主体及其融资模式的转型,切实引导多样化可用资本的有序进入,为我国城市建设获取更多的发展资金。 多元化投资主体的创新就是为突破当前以政府和相关金融机构为主要主体来源的投资方式,积极发挥地方投资融资平台企业的作用,吸引一部分有资金实力的企事业单位、海外机构及社会私人等社会化的非政府投资主体,合理分配直接投资和间接投资的比例,从根本上改进我国公共行政管理和政府监管的理念,避免投资主体的单一化,理顺城投体制的各种责、权、利关系,同时更有利于改善并提高我国城市公用事业的运营服务质量。

一直以来,“土地财政”作为地方政府财政收入和平台企业还款的主要来源,单纯依靠其收入增加政府收入和拉动经济增长已不可持续。应建立城市规划与土地储备的联动机制,合理引入社会资本,依法实行统一的征地、管理、规划和出让。建立与城建资金占总收入比例相关的财政支出体制,实行投融资预算管理和预算滚动平衡。进一步发展财政贷款、政策性担保、政策投资等新型业务,综合多种方式扩大直接融资比重,加快实现由贷款机器向市场化经营实体公司转型,实现以项目建设为导向的建设平台向以投资经营为目标的金融控股型集团转变。



来源:森联内部