森联观点

PPP制度建设与政府融资

截止2015年12月底,全国PPP项目总投资达到3.4万亿元。然而社会资本参与PPP的热情远不及政府,这主要源于以下三个方面的原因:第一:法律效力较低,体系尚需要完善。我国当前缺乏一套针对PPP的完整法律法规体系,现有规定法律效力不高,国家发展改革委员会颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和财政部发布的《政府和社会资本合 作模式操作指南(试行)》均局限在部委的层面。PPP不仅是一种投融资模式,更是一项涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程,社会资本有时需与政府签订长达20-30年的合同。政府公益性的出发点与资本的逐利性存在冲突,如果没有强有力的法律法规,各方利益将很难得到有力保障,社会资本也会望而却步。第二,国家负责部门有待明确。财政部一直积极推动PPP理论的推广和实践的推进,在全国范围内组织了多次PPP培训,成立了PPP中心,并于2014年12 月4日公布了《PPP操作指南》和30个PPP示范项目。国家发改委是起草《特许经营法》的牵头部门和由国务院指定的“政府投资支持社会投资项目的管理办法”等多个政策措施牵头部门。第三,契约精神至关重要。PPP模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的。参与各方都必须有契约精神,严格按照合同行事,才能保证项目顺利推进。 PPP模式从根本上要求政府改变自身定位,由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者,并严格遵守契约精神。然而,我国政府在公用和基建等领域一直处于主导地位,此前几轮PPP多以BT项目为主,政府是投资主体,在项目中属强势一方,政府信用更容易产生信用风险。

一、信托公司试水PPP项目

2014年12月,中信银行为贵阳市南明河综合治理项目提供融资,获得国内银行PPP业务首单。2015年5月,民生银行旗下的民生加银资产管理有限公司中标重庆钓鱼嘴南部片区PPP 项目。2015年5月由中国建设银行、绿地集团、上海建工、建信信托共同发起国内首只千亿规模的中国城市轨道交 通PPP产业基金诞生。2015年6月,中国邮政储蓄银行中标国内首单高铁PPP项目。2015年7月,中信信托参与2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目,标志国内首单信托公司参与的PPP项目正式落地。

二、如何选取PPP顶目

如何从众多的PPP项目中选取合适的项目,要从四个方面考虑:第一,选取什么类型的PPP项目。目前我国的 PPP项目分为3种类型:一是使用者付费,即经营型的项目;二是政府付费,即公益型的项目;三是可行性缺口补助,即准经营型项目,这类项目是在使用者付费不足以满足社会资本回报的时候,由政府补贴来完成。现阶段金融机构更适合选取政府付费和可插缺口补助的 PPP项目,使用者付费属于完全市场化的投资型模式。第二,考察政府的财政实力与信用等级。对于可行性缺口补助和政府付费项目,在特许经营期内,政府要履行代募预算和按时支付补贴的义务。财政实力的强弱将会影响政府按时履行合同的义务。信用等级低的政府对PPP认识程度相对较弱,推行PPP项目的效率相对较低。第三,考察合作伙伴的推行力度与执行能力。信托公司在决定参与一项PPP项目之前,对合作伙伴推动项目的力度与执行力高低需做考察,这将影响项目完成的时间预期。第四,明确评审和实施程序是否规范。在参与PPP项目前,还需要评价合作政府的审批手续是否完善、程序是否公通明、交易方案是否完善。规范的评审与实施程序有利于PPP项目的顺利开展。

三、参与PPP顶目的流程

社会资本成为PPP项目的参与者需要经过若干环节,以信托公司为例,参与PPP项目的流程如下所示:

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四、信托介入PPP的模式有以下三种模式:

一是产业基金+PPP模式。产业基金有地方政府发起、金融机构与地方政府发起、实业资本发起3种形式。

二是债权投资模式,通过信托贷款为PPP项目提供流动性支持。

三是参与PPP项目资产证券化,由于PPP项目均投向基础设施,建成后具有稳定现金流及必要的政府补贴,因此较为适合做资产证券化产品。

 

 



来源:森联内部